Создать PDF Рекомендовать Распечатать

Институциональная аккредитация контрольных органов как инстру-мент повышения эффективности системы финансового контроля

Финансы и кредит | (34) УЭкС, 10/2011 Прочитано: 22013 раз
(258 Голосов:)
  • Автор (авторы):
    ВАСИЛЬЕВА М.В.
  • Дата публикации:
    14.10.11
  • № гос.рег.статьи:
    0421100034/
  • ВУЗ ИЛИ ОРГАНИЗАЦИЯ:
    Волгоградский Государственный Университет

Институциональная аккредитация контрольных органов как инструмент  повышения эффективности системы финансового контроля

ВАСИЛЬЕВА М.В.,

кандидат экономических наук,

доцент кафедры «Теория финансов, кредита и налогообложения»

Волгоградский Государственный Университет

e-mail: Volgograd-sience@rambler.ru

Аннотация

В статье обоснована необходимость внедрения процедуры институциональной аккредитации контрольных органов, предусматривающей оценку качества деятельности субъекта финансово-бюджетного контроля в целом или отдельных процедур контроля, с целью признания их соответствия стандартам и критериям, гармонизированным с международной практикой обеспечения качества государственного и муниципального финансового контроля.

Abstract

In article necessity of introduction of procedure of institutional accreditation of the control bodies providing an estimation of quality of activity of the subject of financially-budgetary control in whole or the separate procedures of control, for the purpose of a recognition of their conformity to standards and the criteria harmonized with the international practice of maintenance of quality of the state and municipal financial control is proved.

Ключевые слова: финансовый контроль, институциональная аккредитация контрольных органов, стандарты

Key words: Financial control, institutional accreditation of control bodies, standards

Решение организационных проблем возможно за счет стандартизации контрольных мероприятий, четкой регламентации прав и обязанностей контрольных органов в осуществлении предварительного, текущего и последующего контроля, устранении несоразмерности финансовых санкций с причиненным ущербом от нарушения или неисполнения действующего законодательства.

Стандартизация контрольной деятельности предполагает наличие как общих, так и специфических условий реализации контрольных полномочий в интересах проверяющей и проверяемой сторон.

Большинство авторов[1], исследующих сегодня вопросы стандартизации контрольной деятельности рассматривают содержание стандартов контроля как совокупность общих и специфических условий. Общие условия регулируют правила организации и проведения контрольной деятельности, присущие всем без исключения органам контроля. Специфические условия реализации контрольных полномочий предполагают определение конкретизированных форм и методов контрольной деятельности, условий их реализации, сроки проведения, формы документов, сопровождаемых проведение контрольных процедур [1].

Методологическое обеспечение деятельности контрольных органов заключается в выработке требований и процедур, предназначенных для качественного выполнения законодательно установленных задач.

Для создания адекватной требованиям рыночной экономики системы стандартов финансового контроля разработчики российских стандартов должны брать из международных стандартов принципиальные, сущностные положения, игнорирование которых может негативным образом сказаться на результатах контрольной деятельности.

При разработке системы национальных стандартов не следует игнорировать и накопленный опыт в законодательстве, теории и практике финансового контроля Российской Федерации, то есть те нормы и положения, которые выгодно отличают российские подходы. Только разумный и взвешенный подход к созданию целостной системы стандартов финансового контроля позволит сохранить суверенитет Российской Федерации в вопросах экономического регулирования, а также в вопросах управления ее финансами.

Если проанализировать нормативное, волеопределяющее зна­чение суждения, в котором выражено институциональное требование (в каком смысле и почему оно обязует субъект контроля), то это смысловое значение проистекает от его действия в системе государственного и муниципального финансового контроля, т.е. из таких межструктурных взаимоотношений какие имеют в данном случае четко выраженную структурную, морфологически кристаллизовавшуюся форму. Благодаря этому обстоятельству источник и институциональные требования имеют статуарный характер. Они должны фиксироваться в виде эксплицитно и однозначно выраженных положений, имеющих силу и значение нормативного документа, и исполняться в строгом соответствии с этими формулами. Поэтому и способ обоснования таких требований может быть формализован в строго соблюдаемую процедуру, что также придает «осязаемо-предметный» вид как основанию, так и акту обоснования институционального требования.

При разработке и принятии стандартов необходимо соблюдать принцип адекватности.

Необходимо понимание значительного качественного и количественного разнообразия российских контрольных органов. Субъекты контроля могут быть государственные и муниципальные, общей компетенции и специально созданные и т.п.  В этом  смысле  очень  важно сформулировать некую унифицированную платформу, подходящий угол зрения, с помощью  которого можно  было бы проводить оценки, соизмерения, сопоставления, сравнения.

Кроме внутренних регламентов, учитывающих специфику конкретных органов и их подразделений, необходима и система общих для всех основных специализированных контрольных органов и обязательных для выполнения стандартов. При этом для каждого специализированного органа государственного финансового контроля должна будет определяться степень совместимости общих стандартов с его полномочиями (то есть использовать эти стандарты орган будет в пределах своих задач и полномочий). Иными словами, каждый специализированный орган государственного финансового контроля должен будет согласовывать свою деятельность (регламентированную внутренними стандартами) с основными требованиями, указанными в общих стандартах. Это же относится и к стандартам независимого аудита: если цели тех или иных государственных контрольных мероприятий в общем и целом сходны с отдельными целями независимого аудита, то государственными контролерами при проведении этих контрольных мероприятий могут быть использованы соответствующие аудиторские стандарты. В то же время стандарты и методики должны быть разработаны и в рамках конкретных контрольных органов на основе общих (общепринятых) стандартов государственного финансового контроля и в соответствии со спецификой их работы, задач и функций, а также регламентов деятельности[2].

На наш взгляд, так как органы государственного финансового контроля должны самостоятельно определять формы, объем и методику контроля (иначе будет нарушен принцип их независимости), общие стандарты в отношении внутренних будут иметь направляющую функцию.

Система стандартов государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля представлена на рисунке 1.

v1

Рисунок 1. Система стандартов институциональной аккредитации государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля

Источник: составлено автором

В целом же стандартизация будет являться одним из проявлений организационно-распорядительных методов управления государственным финансовым контролем, одним из важнейших средств улучшения, снижения сложности его организации, осуществления государственной контрольной политики. Стандартизация должна основываться на последних достижениях науки и практического опыта, определять наиболее прогрессивные и оптимальные решения задач государственного финансового контроля, в то же время она будет не только определять уровень развития государственного финансового контроля, но и стимулировать его прогресс.

Кроме этого, стандартизация государственного финансового контроля будет способствовать внедрению наилучших технологий, достижений мировой науки и практики контроля. Стандарты обеспечат высокое качество, экономичность, эффективность и объективность контрольной деятельности.

Стандартизация государственного финансового контроля во многом позволит решить проблему концентрации деятельности контролеров на тех областях (выявлять те нарушения), где контроль может быть проведен с наименьшими издержками, а не на тех (то есть не обязательно на тех), где возможные нарушения влекут за собой значительные потери для государства (иначе говоря, контролеры, минимизирующие свои трудозатраты, с большей вероятностью будут концентрировать свое внимание не столько на существенных для государства объектах контроля, сколько на тех, где контроль осуществлять легче).

Стандартизация будет являться весьма важным фактором системности основных органов государственного финансового контроля, она создаст организационно-методическую основу их специализации и кооперирования, придаст их системе свойства самоорганизации. В то же время система органов государственного финансового контроля, обладая взаимосвязанными признаками целостности (стандартизация) и обособленности (для каждого органа свои задачи), будет иметь свойства, которыми не обладает ни один из органов, взятый в отдельности. Иными словами, базовые стандарты государственного финансового контроля обусловят так называемый синергетический эффект (или эффект взаимосвязи) в системе государственного финансового контроля, при котором суммарная отдача функционирования контрольных органов будет выше, чем сумма показателей отдачи каждого в отдельности, в силу унифицированности систем документации и терминологии, методической и информационной совместимости, единства измерений контрольных работ, а следовательно, возможности усиления взаимодействия, результатом которого будет объединение усилий, взаимозаменяемость (при необходимости), а также экономия всех видов ресурсов (в том числе от совмещения банков информации).

В то же время общепринятые стандарты будут выполнять профессионально-интегративную функцию, то есть объединяющую основных представителей профессии (и с полным правом можно судить о сообществе государственных контролеров), что будет являться для них институциональной (правовой) защитой в различного рода спорах с представителями контролируемых органов.

Стандарты также позволят сопоставлять результаты работы разных контрольных органов, что даст возможность более объективных оценок (и обобщения последних) уровня качества не только их работы, но и работы (деятельности) контролируемых хозяйственных структур. В то же время общепринятые стандарты будут выполнять профессионально-интегративную функцию, то есть объединяющую основных представителей профессии (и с полным правом можно судить о сообществе государственных контролеров), что будет являться для них институциональной (правовой) защитой в различного рода спорах с представителями контролируемых органов. Иными словами, применение официально установленных общепринятых стандартов государственного финансового контроля должно предохранить от столкновений или конфликтов интересов контролеров и контролируемых.

Контролируемый субъект вправе (в условиях действительно правового государства) знать порядок и иные аспекты деятельности контролирующего его органа для того, чтобы грамотно построить линию взаимоотношений с контрольным органом, иметь возможность квалифицированно обжаловать возможные неправомерные действия контролеров

Следует подчеркнуть, что стандартизация направлена в первую очередь на регламентацию деятельности специализированных органов государственного финансового контроля, для которых контроль является определяющим видом деятельности. Для данных органов требования стандартов будут являться обязательными. Для других же органов государственного финансового контроля требования стандартов будут носить рекомендательный характер. Таким образом, единые стандарты государственного финансового контроля в Российской Федерации можно определить как стандарты контрольных мероприятий, проводимых органами государственного финансового контроля, и иных процедур, необходимых для осуществления контрольной деятельности.

Стандарты следует объединить в группы: 1) планирования и подготовки контрольных мероприятий; 2) взаимоотношений проверяющих и проверяемых; 3) проведения контрольных мероприятий; 4) оформления результатов и реализация материалов контрольных мероприятий; 5) оценки деятельности органов государственного финансового контроля.

Государственный и муниципальный финансово-бюджетный контроль как институт – это целостная совокупность идей, правил и механизмов, определяющих, формирующих или развивающих определенную организацию, или же сама организация как открытая эволюционирующая система. В условиях внедрения программного бюджета систему государственного и муниципального финансового контроля целесообразно выстраивать как единую систему, в основе которой лежат единые принципы и стандарты «институциональной аккредитации». Именно по результатам «институциональной аккредитации» целесообразно осуществлять «допуск органа финансового контроля к управлению общественными финансами».

Соответственно, институциональная аккредитация представляет собой оценку соответствия интегрируемого органа финансового контроля (или уже интегрированного) требованиям эффективности самой интегрированной структуры (системы государственного финансово-бюджетного контроля).

Основными целями разработки и внедрения институциональных стандартов деятельности органов финансового контроля в России могут стать: внедрение модели соответствия («аккредитации») органов финансового контроля, гармонизированной с международной практикой обеспечения качества государственного и муниципального финансового контроля (ИНТОСАЙ, ЕВРОСАЙ и т.п.); оценка качества деятельности органов финансового контроля; содействие совершенствованию и постоянному повышению эффективности деятельности контрольных органов в условиях внедрения программного бюджета; внедрение и расширение использования инновационных методов контроля и повышение его наукоемкости; учет и защита интересов общества путем предоставления достоверной информации о результатах институционального соответствия и оценки эффективности органов финансового контроля.

Данные стандарты могут включать следующие разделы: «Принципы», «Цели, задачи», «Планирование, эффективность, отчетность», «Руководство и менеджмент», «Формы и методы контроля», «Ресурсы: материально-технические, финансовые, кадровые, информационные».

Институциональные стандарты могут стать не только содержательной основой построения и совершенствования организации системы государственного и муниципального финансового контроля, но и оценки эффективности деятельности органов финансового контроля с позиции институциональной эффективности.

Соответственно институциональные стандарты должны не только давать единые для всей системы государственного финансового контроля понятия «качество контрольной деятельности», «эффективность контрольной деятельности», но и единые инструменты (критерии, показатели), с помощью которых может быть произведена оценка качества и эффективности деятельности органа финансового контроля вне зависимости от вида, осуществляемого финансового контроля.

Разработка системы сбалансированных показателей эффективности неразрывно связана с процессом стратегического планирования и состоит из:

— определения базовой стратегической ориентации;

— стратегических целей;

— ключевых показателей эффективности и их целевых значений.

В рамках стандартизации государственного финансового контроля можно реализовать предложение Ю.Ю. Болдырева о разработке технико-экономических норм и нормативов на основные контрольные операции, что позволит сделать сопоставимым объем работ, проводимых контролерами.

Как справедливо считает Ю.Ю. Болдырев, это позволит сделать оценку труда контролеров более объективной, ввести единую систему учета объема и качества их труда [2].

Формирование государственной системы стандартов – это сложная работа, требующая не только усилий многих специалистов в области финансового контроля, но и четкой ее координации.

В России пока отсутствует орган, который бы координировал работу по разработке стандартов финансового контроля, их своевременному пересмотру и совершенствованию.

Организацией разработки, утверждением и обеспечением соблюдения стандартов профессиональной деятельности и методических рекомендаций по их применению на практике (в том числе в разрезе отраслей народного хозяйства, видов органов государственной власти и управления, видов и направлений деятельности предприятий и т.д.) должно заниматься, на наш взгляд, специально созданное структурное подразделение Министерства финансов Российской Федерации.

Несоблюдение обязательных стандартов должно являться нарушением работниками органа государственного финансового контроля как своих трудовых обязанностей (правил внутреннего трудового распорядка, отраженных в стандартах внутренней деятельности определенного учреждения), так и предметных нормативных правовых актов (при их утверждении), предусматривающих обязательность соблюдения стандартов государственного финансового контроля при проведении тех или иных контрольных мероприятий (в рамках компетенции органов государственного финансового контроля).

Бурцев В.В. предлагает концепцию стандартизации государственного финансового контроля, исходя из идеи необходимости последовательной стандартизации всей системы государственного финансового контроля как важного элемента обеспечения государственного управления [3].

Международный опыт в части стандартизации контрольно-ревизионной деятельности органов государственного финансового контроля доказывает необходимость разработки стандартов и внешнего, и внутреннего контроля, причем, для всех уровней властной иерархии в нашей стране: федерального, субфедерального и местного.

Внедрение разработанных стандартов, естественно, потребует специальных мер. Целесообразно воспользоваться рекомендациями Е.М. Гутцайт и О.М. Островского [4] по внедрению стандартов внешнего аудита в отечественную практику.

Немаловажное значение в системе стандартизации имеют внутренние стандарты контрольных органов (органов, для которых контроль является определяющим видом деятельности). Под внутренними стандартами следует понимать документы, детализирующие и регламентирующие единые общие и процедурные стандарты государственного финансового контроля в соответствии со спецификой каждого конкретного контрольного органа. Каждый орган государственного финансового контроля, исходя из общеустанавливаемых (общих для всех специализированных органов государственного финансового контроля) стандартов, должен будет сформировать пакет внутренних стандартов, отражающих его собственный подход к государственному финансовому контролю (для неспециализированных органов государственного финансового контроля требования общеустанавливаемых стандартов будут носить лишь показательный характер).

Таким образом, внутренние стандарты органов государственного финансового контроля должны содержать конкретные рекомендации, позволяющие контролерам на практике определить четкий порядок своих действий по выполнению требований общеустанавливаемых стандартов.

В качестве внутренних стандартов могут выступать как общие, так и процедурные стандарты (инструкции, методические рекомендации, пособия и другие документы, обязательные к применению в конкретном органе государственного финансового контроля). В качестве приложений к внутренним стандартам могут быть разработаны инструкции, методики, вопросники, рабочие схемы и таблицы, макеты и другие документы вспомогательно-технического характера).

В целях обеспечения выполнения требований как общеустанавливаемых, так и внутренних стандартов органов государственного финансового контроля в контрольном органе должна быть налажена адекватная система контроля качества (контроля за выполнением требований стандартов). Следует отметить, что наличие в органе государственного финансового контроля системы внутренних стандартов и ее методологического сопровождения является необходимым показателем профессионализма этого органа, содействует повышению качества его работы.

Принятие региональных стандартов позволит наполнить реальным содержанием имеющиеся соглашения о взаимодействии контрольных органов разного уровня (в первую очередь в части проверки использования межбюджетных трансфертов) и сделать работу контрольных органов разного уровня действительно системной.

Введение единых стандартов и углубление координации надзорных органов разного уровня позволит создать национальную базу данных финансово-бюджетного надзора. Такая база данных в свою очередь даст возможность не только более эффективно планировать работу всех структурных элементов интегрированной системы государственного финансового контроля, но и послужит основанием для введения ограничений на занятие руководящих постов должностными лицами, допускавшими особо злостные нарушения норм финансово-бюджетного законодательства.

Необходимо конструктивное взаимодействие контрольно-счетных органов различных уровней, законодательное обеспечение их организации и функционирования, единую методологию совместной деятельности, создание единого информационного пространства. В последние годы активно разрабатываются реализуются актуальные направления совершенствования коммуникативного блока механизма финансового контроля, cоздана Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Методический блок должен быть представлен современными методическими рекомендациями по проведению государственного финансового контроля и оформлению его результатов, оценке деятельного органов государственного финансового контроля. Сегодня этот блок представлен набором собственных методологических и методических приемов финансового контроля, которые обусловлены целевой составляющей этой категории, выработаны практикой и базируются на методиках бухгалтерского учета, финансовой статистики, экономического и финансового анализа, на экономико-математических и информационных методах и моделях.

В методическом плане необходимо продолжать развитие прогрессивных методов контроля – аудита эффективности, финансового мониторинга и стратегического аудита. Особенно важно на региональном уровне поднять контрольно-ревизионную и экспертно-аналитическую деятельность на качественно новый уровень.

Таким образом, существующий сегодня подход к стандартизации финансово-бюджетного контроля должен быть расширен до стандартов «институциональной аккредитации», которая предполагает оценку деятельности субъекта контроля как элемента организационной структуры системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля. Подобная «институциональная аккредитация» преследует цель установить соответствие содержания контрольной деятельности требованиям утвержденных стандартов. При этом изменяется подход к элементной структуре стандартизации, в которой проверяющей стороной, в чьих интересах и проводится стандартизация с целью последующих проверок соответствия, является государство, как агент гражданского общества.

Литература:

  1. Орлова М.Е. Современные проблемы стандартизации бюджетного контроля в России и пути их реализации//Финансы и кредит. 2009. 37 (373); Саунин А.Н. Системный подход к стандартизации внешнего государственного финансового контроля//Вестник АКСОР. № 2/2009 (9). 
  2. Болдырев, Ю.Ю. Проблемы правового и методологического обеспечения деятельности Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации / Ю.Ю. Болдырев // М., 1998. –С. 61.
  3. Бурцев, В.В. К вопросу о стандартизации государственного финансового контроля / В.В. Бурцев // Менеджмент в России и за рубежом. – 2000. – № 1. – Режим доступа: www.dis.ru/manag/arhiv/2000
  4. Гутцайт, Е.М. Разработка отечественных аудиторских стандартов: промежуточные итоги и перспективы/ Е.М. Гутцайт, О.М. Островский // Аудиторские ведомости. — 1998. — № 9.

[1] В.В. Бурцев, В.П. Горегляд, Е.Ю. Грачева, Е.М. Гутцайт, Ю.А. Данилевский, Е.И. Иванова, Ю.А. Крохина, Л.Н. Кудрин, М.В. Мельник, В.М. Родионова, С.Н. Рябухин, Л.Н. Овсянников, С.В. Степашина, Н.С. Столяров, С.М. Шахрай, В.Д.Чечеткин. 

[2] К примеру, в системе независимого аудита существуют как общие (общепринятые) аудиторские стандарты (то есть официально рекомендованные к применению всеми аудиторскими организациями и носящие либо обязательный, либо рекомендательный характер), регламентирующие аудиторскую деятельность вообще, так и внутрифирменные стандарты, разрабатываемые в целях регламентации деятельности конкретных аудиторских фирм.